چه کسی بازار سرمایهٔ ایران را اداره می‌کند؟ طبق قانون بازار اوراق بهادار (مصوب ۱ آذر ۱۳۸۴) دو نهاد اصلی دارد. نخست «شورای عالی بورس و اوراق بهادار» که قانون آن را «بالاترین رکن» بازار نامیده و تصویب سیاست‌های کلان را به آن سپرده است. دوم «سازمان بورس و اوراق بهادار» که بر اجرای قانون نظارت می‌کند، مجوز عرضهٔ عمومی و بیشتر مجوزهای نهادهای مالی را صادر می‌کند و تخلف‌ها را پی می‌گیرد. آیا سازمان بورس دولتی است؟ قانون آن را «مؤسسهٔ عمومی غیردولتی» نامیده است، اما ریاست شورا با وزیر امور اقتصادی و دارایی است و مصوبات شورا پس از تأیید او لازم‌الاجرا می‌شود؛ جزئیات در ادامه آمده است. بورس‌ها، کانون‌ها و شرکت سپرده‌گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه (سپرده‌گذاری مرکزی) هم «تشکل خودانتظام» به شمار می‌آیند و زیر نظر سازمان کار می‌کنند.
تاریخ بررسی: ۳ آبان ۱۴۰۵. متن قانون بازار اوراق بهادار را از نسخهٔ «معتبر» (۲۲ اسفند ۱۴۰۲) پایگاه قوانین و مقررات بازار سرمایه برداشته‌ایم؛ اساسنامهٔ سازمان از نسخهٔ «معتبر» ۵ تیر ۱۴۰۰ و قانون توسعهٔ ابزارها و نهادهای مالی جدید از نسخهٔ «معتبر» ۲۹ مرداد ۱۳۹۹ همان پایگاه است. شمارهٔ ماده کنار هر حکم آمده و صفحه دست‌کم هر سه ماه بازبینی می‌شود. این مطلب توضیحی آموزشی است، نه مشاورهٔ حقوقی؛ برای هر اقدام حقوقی، متن رسمی و نسخهٔ جاری را در همان پایگاه ببینید.
آیا سازمان بورس دولتی است؟ جایگاه قانونی سازمان
مادهٔ ۵ قانون سازمان را «مؤسسهٔ عمومی غیردولتی» با شخصیت حقوقی و مالی مستقل می‌نامد که از محل کارمزدهای دریافتی، سهمی از حق پذیرش شرکت‌ها در بورس‌ها و سایر درآمدها اداره می‌شود. اساسنامهٔ سازمان همین عنوان را تکرار می‌کند (مادهٔ ۳)، سازمان را موظف به تأمین هزینه‌های خودش می‌داند و برایش ردیف خاصی در بودجهٔ عمومی نمی‌گذارد (تبصرهٔ ۱ مادهٔ ۲۶)؛ اگر درآمد با هزینه نخواند، با تصویب شورا استفاده از کمک دولت هم ممکن است (تبصرهٔ ۳ مادهٔ ۲۸). هیأت‌مدیره طبق مادهٔ ۶ باید «منحصراً از کارشناسان بخش غیردولتی» باشد.
پیوندهای قانونی با دولت
مواد قانون و اساسنامه چند پیوند میان سازمان و دولت ایجاد کرده‌اند:
- ریاست شورا با وزیر امور اقتصادی و دارایی است و مصوبات شورا پس از تأیید او لازم‌الاجرا می‌شود (تبصرهٔ ۱ مادهٔ ۳ و تبصرهٔ مادهٔ ۴).
- آیین‌نامه‌های اجرایی قانون را شورا پیشنهاد و هیأت وزیران تصویب می‌کند (بند ۳ مادهٔ ۴)؛ «سایر اموری» که به تشخیص هیأت وزیران به بازار اوراق بهادار مربوط باشد هم در شمار وظایف شورا است (بند ۱۶).
- اساسنامهٔ سازمان را هیأت وزیران در ۱۴ اسفند ۱۳۸۴ به پیشنهاد شورا تصویب کرد و تغییر آن هم باید همین مسیر را طی کند (مادهٔ ۳۳ اساسنامه).
در متن قانون و اساسنامه عبارتی که سازمان را «زیرمجموعهٔ» وزارتخانه‌ای بداند پیدا نکردیم. اینکه سازمان روی‌هم‌رفته تا چه حد «دولتی» به شمار می‌آید، تعبیر حقوقی است و دربارهٔ آن داوری نمی‌کنیم.
رأی دیوان عدالت اداری دربارهٔ جایگاه شورا
مادهٔ ۷ اساسنامهٔ ۱۳۸۴ شورا را یکی از «ارکان سازمان» شمرده بود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شمارهٔ ۱۱۴۵ (۵ تیر ۱۴۰۰) یادآور شد که طبق مواد ۲ و ۳ قانون، شورا و سازمان هر دو از ارکان بازارند و شورا مرجع تصویب سیاست‌های کلان است. بنابراین رکن سازمان دانستن شورا را خلاف قانون شمرد و بند (الف) مادهٔ ۷ اساسنامه را ابطال کرد. «نسخهٔ معتبر» اساسنامه (۵ تیر ۱۴۰۰) در پایگاه قوانین، در ۳ آبان ۱۴۰۵ هنوز این بند را نشان می‌داد؛ یادداشت پایگاه می‌گوید اساسنامه به‌موجب مصوبات ۱۷ دی ۱۳۸۵ و ۱۷ اردیبهشت ۱۳۹۱ هیأت وزیران و همین رأی اصلاح شده است.
شورای عالی بورس: اعضا و وظایف
مادهٔ ۳ اعضای شورا را بر اساس سمت می‌شمارد. نام‌ها را نیاورده‌ایم، چون با تغییر مسئولان عوض می‌شود.
| عضو شورا (مادهٔ ۳) | چگونه عضو می‌شود |
|---|---|
| وزیر امور اقتصادی و دارایی | به اعتبار سمت؛ رئیس شورا |
| وزیر صنعت، معدن و تجارت | به اعتبار سمت |
| رئیس‌کل بانک مرکزی | به اعتبار سمت |
| رؤسای اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و اتاق تعاون | به اعتبار سمت (دو نفر) |
| رئیس سازمان بورس | به اعتبار سمت؛ دبیر شورا |
| دادستان کل کشور یا معاون او | به اعتبار سمت |
| یک نمایندهٔ کانون‌ها | از طرف کانون‌ها؛ پنج سال |
| سه خبرهٔ مالی بخش خصوصی | پیشنهاد وزیر اقتصاد، تصویب هیأت وزیران؛ پنج سال |
| یک خبرهٔ بخش خصوصی برای هر بورس کالایی | پیشنهاد وزیر ذی‌ربط، تصویب هیأت وزیران؛ پنج سال |
به شمارش ما این ۱۱ جایگاه ثابت است، به‌علاوهٔ یک خبره برای هر بورس کالایی که فقط در تصمیم‌های همان بورس شرکت می‌کند (تبصرهٔ ۴).
شورا چه می‌کند؟
مادهٔ ۴ برای شورا ۱۶ وظیفه برشمرده است. خلاصهٔ آن‌ها:
- سیاست‌گذاری: تعیین خط‌مشی بازار، نظارت عالیه بر اجرای قانون، پیشنهاد آیین‌نامه‌ها و تصویب ابزارهای مالی جدید.
- مجوز فعالیت: صدور، تعلیق و لغو مجوز فعالیت بورس‌ها، بازارهای خارج از بورس، سپرده‌گذاری مرکزی و شرکت‌های تأمین سرمایه.
- نظارت بر سازمان: تصویب بودجه و صورت‌های مالی، انتخاب هیأت‌مدیره و حسابرس و بازرس، رسیدگی به شکایت از سازمان.
- هیأت داوری و موارد بین‌المللی: انتخاب اعضای هیأت داوری، مجوز عرضهٔ اوراق در بازارهای جهانی و مجوز معاملات اشخاص خارجی.
سازمان بورس چیست؟ هیأت‌مدیره و وظایف آن
سازمان بورس و اوراق بهادار سازمانی است که به‌موجب مادهٔ ۵ قانون تشکیل شده است (بند ۲ مادهٔ ۱). مادهٔ ۲ هدف تشکیل آن و شورا را حمایت از حقوق سرمایه‌گذاران، ساماندهی و توسعهٔ بازار شفاف، منصفانه و کارا و نظارت بر حسن اجرای قانون می‌داند.
هیأت‌مدیرهٔ سازمان پنج عضو دارد؛ رئیس شورا آن‌ها را پیشنهاد می‌کند، شورا تصویب می‌کند و رئیس شورا حکمشان را صادر می‌کند (مادهٔ ۶). عضویت پنج‌ساله است و انتخاب مجدد برای یک دورهٔ دیگر بلامانع است (مادهٔ ۸). اعضا تمام‌وقت‌اند و حق پذیرش مسئولیت دیگری در نهادهای دولتی و غیردولتی ندارند (مادهٔ ۱۰).
رئیس هیأت‌مدیره را اعضا پیشنهاد می‌کنند و شورا برای ۳۰ ماه تعیین می‌کند؛ او همان رئیس سازمان و بالاترین مقام اجرایی آن است (مادهٔ ۹). صفحهٔ «اعضای هیأت مدیره» سایت سازمان (به‌روزرسانی ۲۶ مرداد ۱۴۰۵) پنج سمت را نشان می‌دهد: رئیس سازمان و چهار معاون؛ معاون اجرایی (نایب‌رئیس)، معاون حقوقی، معاون نظارت بر بورس‌ها و ناشران، و معاون نظارت بر نهادهای مالی.
وظایف سازمان طبق مادهٔ ۷
مادهٔ ۷ برای هیأت‌مدیره ۲۲ وظیفه آورده است؛ از جمله:
- تدوین دستورالعمل‌های اجرایی، تهیهٔ آیین‌نامه‌ها برای شورا و نظارت بر اجرای قانون (بندهای ۱ تا ۳).
- ثبت و مجوز عرضهٔ عمومی اوراق بهادار (بند ۴)؛ مادهٔ ۲۱ تصریح می‌کند ثبت اوراق نزد سازمان به منزلهٔ تأیید مزایا، تضمین سودآوری یا توصیه نیست.
- مجوز کانون‌ها و بیشتر نهادهای مالی، تصویب اساسنامهٔ بورس‌ها و نهادها، و تصویب سقف کارمزدها و نرخ خدمات آن‌ها (بندهای ۶، ۷ و ۱۶).
- نظارت بر افشای اطلاعات با اهمیت (بند ۱۸) و سرمایه‌گذاری اشخاص خارجی (بند ۱۴)، و حمایت از حقوق سرمایه‌گذاران (بند ۱۱).
- هماهنگی با دیگر نهادهای سیاست‌گذار و ناظر (بند ۱۲): طبق مادهٔ ۱۳ آیین‌نامهٔ اجرایی قانون (هیأت وزیران، ۳ تیر ۱۳۸۶) نهادهایی مانند کمیسیون اقتصادی دولت باید در تصمیم دربارهٔ اوراق بهادار، رئیس سازمان را بدون حق رأی دعوت کنند.
قانون توسعهٔ ابزارها و نهادهای مالی جدید (مصوب ۲۵ آذر ۱۳۸۸؛ نسخهٔ «معتبر» ۲۹ مرداد ۱۳۹۹) علاوه بر اقدامات انضباطی، اختیار اخذ جریمهٔ نقدی از ناشران، نهادهای مالی، تشکل‌های خودانتظام و مدیران آن‌ها را هم به سازمان داده است (مادهٔ ۱۴ آن قانون). خود ناظران نیز محدودیت دارند: اعضای هیأت‌مدیره باید در آغاز و پایان عضویت دارایی‌های خود، همسر و افراد تحت تکفل را به شورا گزارش دهند (مادهٔ ۱۴ قانون بازار)، و معاملهٔ اوراق بهادار ثبت‌شده یا در شرف ثبت نزد سازمان برای اعضای شورا و سازمان، مدیران و شرکای مؤسسهٔ حسابرسی سازمان و افراد تحت تکفل آنان ممنوع است (مادهٔ ۱۶).
کدام تصمیم با کدام نهاد است؟
| تصمیم | مرجع و ماده |
|---|---|
| مجوز فعالیت بورس، بازار خارج از بورس، سپرده‌گذاری مرکزی و شرکت تأمین سرمایه | شورا؛ درخواست صدور با سازمان (مادهٔ ۴ بند ۵ و مادهٔ ۷ بند ۵) |
| ثبت تأسیس بورس و نهادهای مالی | ثبت نزد سازمان (مادهٔ ۲۸) |
| ثبت و مجوز عرضهٔ عمومی اوراق بهادار | هیأت‌مدیرهٔ سازمان (مادهٔ ۷، بند ۴) |
| مجوز کانون‌ها و بیشتر نهادهای مالی | هیأت‌مدیرهٔ سازمان (مادهٔ ۷، بند ۶) |
| دستورالعمل پذیرش اوراق در بورس | به پیشنهاد هر بورس، تصویب سازمان (مادهٔ ۳۰) |
| سقف کارمزدها و نرخ خدمات بورس و نهادهای مالی | هیأت‌مدیرهٔ سازمان (مادهٔ ۷، بند ۱۶) |
| تعطیلی یا توقف معاملات یک بورس در شرایط اضطراری | سازمان، حداکثر ۳ روز کاری؛ تمدید با تصویب شورا (مادهٔ ۳۲) |
| رسیدگی به تخلف انضباطی کارگزار یا ناشر | هیأت‌مدیرهٔ بورس؛ تجدیدنظر ظرف یک ماه در سازمان؛ رأی سازمان قطعی (مادهٔ ۳۵) |
| اختلاف حرفه‌ای که در کانون به سازش نرسد | هیأت داوری سه‌نفره؛ رأی قطعی و لازم‌الاجرا (مواد ۳۶ و ۳۷) |
| جرایم موضوع قانون | مراجع قضایی؛ سازمان مستندات را اعلام و پیگیری می‌کند (مادهٔ ۵۲) |
دربارهٔ ردیف توقف معاملات، شرایط اضطرار را دستورالعملی تعیین می‌کند که به پیشنهاد سازمان به تأیید شورا می‌رسد (تبصرهٔ مادهٔ ۳۲). این جدول به توقف نماد یک شرکت نمی‌پردازد؛ دربارهٔ آن در «دامنه نوسان بورس چیست و چند درصد است؟» نوشته‌ایم. اگر ناشر سود مصوب یا سررسیدشدهٔ اوراق را به‌موقع نپردازد و دارندگان اوراق یا سازمان شکایت کنند، طبق مادهٔ ۱۵ قانون توسعهٔ ابزارها موضوع در هیأت داوری مطرح می‌شود؛ مراحل پرداخت سود را در «مجمع و سود نقدی» آورده‌ایم. سازمان برای دریافت شکایت هم سامانهٔ رسیدگی به شکایات (newshekayat.seo.ir) را راه انداخته است (بازدید ۳ آبان ۱۴۰۵).
بورس‌ها، کانون‌ها و سپرده‌گذاری مرکزی: تشکل‌های خودانتظام
تشکل خودانتظام طبق بند ۶ مادهٔ ۱ تشکلی است که برای حسن انجام وظایف قانونی و تنظیم فعالیت‌های حرفه‌ای خود مجاز است ضوابط و استانداردهای حرفه‌ای و انضباطی لازم را، با رعایت قانون، خود وضع و اجرا کند.
طبق مادهٔ ۳ آیین‌نامهٔ اجرایی قانون، بورس‌ها، کانون‌ها، بازارهای خارج از بورس و شرکت سپرده‌گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه «تشکل خودانتظام» محسوب می‌شوند. بورس طبق بند ۳ مادهٔ ۱ «بازاری متشکل و خودانتظام» در قالب شرکت سهامی عام است. تأسیس بورس‌ها و نهادهای مالی منوط به ثبت نزد سازمان است (مادهٔ ۲۸) و کانون‌ها هم طبق دستورالعمل‌های مصوب سازمان به ثبت می‌رسند (بند ۵ مادهٔ ۱). کارگزار باید عضو کانون و پذیرفته‌شدهٔ بورس باشد (مواد ۳۳ و ۳۴) و هیچ سهامدار حقیقی یا حقوقی نمی‌تواند بیش از ۲٫۵ درصد سهام شرکت بورس یا بیش از ۵ درصد سهام شرکت سپرده‌گذاری مرکزی را، مستقیم یا غیرمستقیم، در اختیار داشته باشد (مواد ۵۴ و ۵۵).
صفحهٔ «بورس‌ها» سایت سازمان (به‌روزرسانی ۱۲ خرداد ۱۴۰۳) چهار بورس را نام می‌برد: بورس اوراق بهادار تهران، فرابورس ایران، بورس کالای ایران و بورس انرژی ایران؛ آغاز کار هر یک را در «بازار سرمایه ایران در اعداد» آورده‌ایم. صفحهٔ «کانون‌ها» (۲۹ بهمن ۱۴۰۴) سه کانون را فهرست کرده و می‌نویسد سازمان می‌کوشد تا حد امکان فعالیت‌های تنظیم‌گری و نظارتی خود را به این نهادها بسپارد.
اطلاعات نهانی در قانون: چه کسانی، چه تعهدی، چه مجازاتی؟
بند ۳۲ مادهٔ ۱ اطلاعات نهانی را «هرگونه اطلاعات افشا‌نشده برای عموم» می‌داند که به اوراق بهادار، معاملات یا ناشر آن مربوط است و انتشارش بر قیمت یا تصمیم سرمایه‌گذاران برای معامله اثر می‌گذارد. مادهٔ ۴۶ برای چند رفتار حبس تعزیری از سه ماه تا یک سال یا جزای نقدی معادل دو تا پنج برابر سود به‌دست‌آمده یا زیان متحمل‌نشده، یا هر دو را آورده است: استفاده از اطلاعات نهانی که حسب وظیفه در اختیار شخص بوده یا فراهم کردن افشای آن پیش از انتشار عمومی؛ معامله با استفاده از آن؛ اقدامی که نوعاً ظاهر گمراه‌کنندهٔ روند معاملات یا قیمت‌های کاذب پدید بیاورد یا اشخاص را به انجام معامله اغوا کند؛ و انتشار آگهی عرضهٔ عمومی بدون رعایت قانون.
تبصرهٔ ۱ همین ماده «اشخاص دارای اطلاعات نهانی» را برمی‌شمارد: مدیران، بازرسان، مشاوران، حسابداران، حسابرسان و وکلای شرکت، سهامداران بیش از ده درصد، مدیران شرکت‌های مادر با دست‌کم ده درصد سهام یا یک عضو هیأت‌مدیره، و هر کس که به‌واسطهٔ وظیفه یا موقعیتش به آن دسترسی دارد. آنان باید معاملات اوراق بهادار خود را که مبتنی بر اطلاعات نهانی نیست، ظرف ۱۵ روز پس از انجام معامله، به سازمان و بورس مربوط گزارش کنند (تبصرهٔ ۲).
دستورالعمل شناسایی و گزارش‌دهی دارندگان اطلاعات نهانی (هیأت‌مدیرهٔ سازمان، ۸ تیر ۱۴۰۱) «برخی از مصادیق» اشخاص مذکور در قانون را مشخص‌تر نام می‌برد: اعضای کمیته‌های ناشر، مدیران کارگزاری‌ها و کسانی که در آن‌ها به اطلاعات معاملات و سفارش‌ها دسترسی دارند، کارکنان شرکت‌های خدمات نرم‌افزاری بازار سرمایه با دسترسی مشابه و حسابرسان مؤسسات حسابرسی معتمد سازمان. این اشخاص باید گزارش معاملات خود را ظرف ۱۵ روز از طریق سامانه به سازمان اعلام کنند. تنبیه‌های انضباطی اشخاص حقوقی متخلف از تذکر کتبی آغاز می‌شود و تا تعلیق مجوز نهاد مالی، جریمهٔ نقدی و، در صورت آسیب جدی به اعتماد عمومی، لغو مجوز می‌رسد؛ اجرای این تنبیه‌ها مانع مجازات‌های قانونی نیست (مواد ۳ و ۸).
قانون از ۱۳۸۴ تا امروز
مادهٔ ۶۰ قانون، پس از انقضای مهلت‌هایش، قانون تأسیس بورس اوراق بهادار (۲۷ اردیبهشت ۱۳۴۵) را لغو کرد. خود قانون ۱۳۸۴ هم ثابت نمانده است: پایگاه می‌نویسد به‌موجب مصوبات ۸ تیر ۱۳۹۰، ۳۰ شهریور ۱۴۰۱ و ۲۲ اسفند ۱۴۰۲ اصلاح شده است.
در مقایسهٔ سه نسخهٔ پایگاه این تفاوت‌ها دیده می‌شود. نسخهٔ ۱۴۰۱ نسبت به متن اولیه: در بند ۲ مادهٔ ۳ «وزیر بازرگانی» به «وزیر صنعت، معدن و تجارت» تبدیل شده و در مادهٔ ۱۹ به‌جای مجوز دادستان کل کشور، مجوز «کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی» آمده است. نسخهٔ ۱۴۰۲ نسبت به ۱۴۰۱: در بندهای ۵ و ۶ مادهٔ ۷ «مجوز تأسیس» به «مجوز تأسیس و فعالیت» تغییر کرده و در بند ۷ تصویب اساسنامهٔ شرکت‌های سهامی عام ثبت‌شده نزد سازمان هم افزوده شده است. پایگاه دلیل این تغییرها را نیاورده و ما هم حدس نمی‌زنیم.
